CAPITOLO 313

IL COMUNE: NOZIONE, ELEMENTI COSTITUTIVI E FUNZIONI

Principi costituzionali in materia di enti locali

Le autonomie locali sono enti esponenziali, nel senso che le popolazioni residenti in un determinato territorio trovano nelle Comunità organizzate, nelle quali necessariamente e spontaneamente appartengono, le strutture organizzative e decisionali destinate a farsi carico dei loro bisogni e delle loro esigenze qualora ciò non rientri nei compiti istituzionali dello Stato o di altri enti pubblici.

La condizione istituzionale delle autonomie locali si caratterizza per l’esercizio di alcune potestà, in primo luogo occorre considerare le potestà che costituiscono svolgimento del concetto di autonomia: la potestà di darsi un proprio assetto normativo e la potestà di indirizzo politico amministrativo.

Tali norme costituiscono il diritto vigente vincolando, nelle materie di loro competenza, tutti coloro che operano nella circoscrizione territoriale dell’ente promanante, ed in quanto fonti del diritto, non vanno confuse con le norme interne, che invece esplicano la loro efficacia solo all’interno dell’amministrazione che le emana.

L’autonomia normativa può variamente atteggiarsi a seconda degli atti in cui si estrinseca, abbiamo così una:

  • autonomia legislativa, che è la capacità di creare vere e proprie leggi; essa spetta, nel nostro ordinamento, oltre che allo Stato, anche alle Regioni ed alle due Province autonome di Trento e Bolzano;
  • autonomia statutaria, che è la capacità di porre in essere il proprio statuto; essa spetta a tutte le Regioni ordinarie, ai Comuni ed alle Province;
  • autonomia regolamentare, che è la capacità degli enti pubblici di emanare regolamenti.

Oltre all’autonomia gli enti territoriali sono titolari di autarchia, ovvero hanno la capacità di porre in essere alcune attività amministrative, finalizzate alla cura dei propri interessi, avente gli stessi caratteri e la stessa efficacia, nei confronti dei destinatari, dell’attività amministrativa dello Stato; l’ente opera in regime di diritto amministrativo. Questa capacità deve accompagnarsi alla capacità dell’ente autarchico di risolvere i conflitti, potenziali o attuali, insorti relativamente al momento dell’emanazione, dell’esecuzione e dell’efficacia degli atti.

Il Costituente ha concepito l’ordinamento repubblicano come ordinamento complesso che si articola in quattro livelli di enti territoriali: Stato, Regioni, Province e Comuni; da ultimo è intervenuto il T.U.E.L. che identifica quali enti locali, oltre ai Comuni ed alle Province, anche le Città metropolitane, le Comunità montane, le Comunità isolane e le Unioni di Comuni.

2. I caratteri del Comune

In base a quanto stabilito dall’art. 3 comma 2 del D. Lgs. 267/2000, il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria Comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.

Ai sensi dell’art. 3, comma 4, del T.U.E.L. il Comune gode di:

  • autonomia statutaria;
  • autonomia normativa;
  • autonomia organizzativa ed amministrativa;
  • autonomia impositiva e finanziaria.

Sia la Costituzione, art. 114, 128 e 129, che il Codice Civile all’art. 11, definiscono il Comune come soggetto giuridico cui va imputata la personalità giuridica pubblica; tale personalità definisce un preciso status, ovvero la titolarità di diritti e di posizioni giuridiche soggettive oggetto di tutela da parte dell’ordinamento rispetto a qualsiasi atto pregiudizievole, sia esso posto in essere dalla Pubblica Amministrazione che da un privato.

Sono elementi costitutivi del Comune:

  • la popolazione, che è composta dall’insieme di persone che dimorano stabilmente sul territorio comunale, che hanno la residenza;
  • il territorio, che è lo spazio entro il quale il Comune esercita la sua sovranità ed è allo stesso tempo oggetto di diritto, potendo il Comune, in quanto ente territoriale, agire in giudizio per il rispetto della propria integrità territoriale. Secondo quanto disposto dall’art. 133 comma 2, della Costituzione l’istituzione di nuovi Comuni e la modificazione delle loro circoscrizioni e denominazioni sono riservate alla legge regionale, sentite le popolazioni interessate. Attraverso la fusione di due o più Comuni contigui può nascere un nuovo Comune, tra i motivi che possono spingere all’attuazione di un’operazione di fusione vi sono le ridotte dimensioni demografiche e territoriali dei Comuni oggetto dell’operazione, l’inadeguatezza degli apparati burocratici e dei mezzi finanziari degli stessi, la loro cattiva gestione dei servizi essenziali e l’impossibilità alla gestione di servizi ulteriori;
  • il patrimonio, ne fanno parte tutti quei beni generalmente indicati dagli art. 822 e 824 del Codice Civile, e a loro assimilabili che, per natura o per espressa disposizione di legge servono a soddisfare bisogni collettivi in modo diretto e, per tale ragione, sono sottoposti a speciali vincoli. Si tratta in ogni caso di beni immobili o universalità di beni mobili.
ELEMENTI COSTITUTIVI DEL COMUNE
Popolazione
Territorio
Patrimonio

Rientrano nel patrimonio del Comune anche i beni patrimoniali, ovvero tutti quelli che costituiscono il patrimonio privato dell’ente comunale; tali beni possono essere:

  • disponibili, quindi non assoggettati al regime pubblicistico ma a quello ordinario di diritto privato. Fra questi rientrano il patrimonio mobiliare, comprendente il denaro, gli utensili e il patrimonio fondiario edilizio;
  • indisponibili, ovvero vincolati ad una destinazione di pubblica utilità; essi non possono essere sottratti a tale destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 828 C.C.). Tali beni possono essere sia beni mobili che immobili.

Rientrano nel patrimonio del Comune anche i beni demaniali. Tali beni sono inalienabili, imprescrittibili e di conseguenza non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei limiti fissati dalla legge. Sono beni demaniali tutti quelli che per natura o per espressa disposizione di legge servono a soddisfare bisogni collettivi.

3. Le funzioni del Comune

A norma dell’art. 13 del T.U.E.L. spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona ed alla Comunità, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

Si evidenzia che le funzioni comunali si distinguono in:

  • funzioni proprie, che sono quelle che identificano il Comune nella sua qualità di ente esponenziale della Comunità stanziata, in un determinato momento, sul territorio; esse sono quelle funzioni amministrative non espressamente attribuite ad altri soggetti istituzionali dalla legge statale o regionale, che riguardano l’amministrazione ed utilizzazione del territorio, i servizi sociali e la politica economica del Comune.
  • funzioni conferite con leggi statali o regionali in base al principio della sussidiarietà.

In particolare sono state trasferite ai Comuni le competenze amministrative sulle materie di seguito elencate:

  • attività produttive: istituzione dello sportello unico e procedimenti relativi all’apertura, all’ampliamento ed alla cessazione degli impianti, ivi compreso il rilascio delle concessioni ed autorizzazioni edilizie;
  • fiere locali: riconoscimento della qualifica ed autorizzazioni;
  • catasto edilizio urbano e catasto terreni: tenuta degli atti per i Comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti;
  • protezione civile;
  • sanità: gestione delle emergenze sanitarie o di igiene di ambito locale; partecipazione alla programmazione regionale;
  • servizi sociali;
  • istruzione scolastica: educazione degli adulti, orientamento, pari opportunità, continuità scolastica; interventi perequativi e prevenzione della dispersione scolastica;
  • beni ed attività culturali: valorizzazione dei propri beni; promozione di attività culturali;
  • polizia amministrativa.

L’art. 3 comma 5, del D.Lgs. 267/2000 specifica inoltre che i Comuni svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dall’autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali, in ciò attuando la sussidiarietà anche nei confronti dei privati.

Gli organi del Comune: Consiglio, Giunta e Sindaco

Sono organi del Comune il Consiglio, la Giunta ed il Sindaco; l’indicazione di questi tre organi non deve comunque essere presa come tassativa, essi rappresentano infatti l’essenza che caratterizza l’autonomia dell’ente, ma nulla vieta che interventi legislativi successivi individuino altri organi.

  • Il Consiglio, così come definito dall’art. 42 del T.U.E.L., è l’organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo; lo stesso T.U.E.L. provvede direttamente ad enunciarne le competenze. Le deliberazioni in ordine agli argomenti di cui all’art. 42 T.U.E.L. non possono essere adottate in via d’urgenza da altri organi del Comune, salvo quelle attinenti alle variazioni di bilancio adottate dalla Giunta da sottoporre a ratifica da parte dell’organo consigliare nei sessanta giorni successivi, a pena di decadenza. Il Consiglio partecipa inoltre alla definizione, all’adeguamento ed alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del Sindaco e dei singoli assessori.
  • La Giunta comunale può definirsi organo esecutivo dell’ente locale con competenza autonoma su tutte le materie non espressamente attribuite dalla legge o dallo statuto ad altri organi. Inoltre essa assume il carattere di organo fiduciario del Sindaco. La Giunta è composta dal Sindaco, che la presiede, e da un numero di assessori stabiliti dallo statuto che non deve essere superiore ad un terzo del numero dei consiglieri comunali. A norma dell’art. 174 del T.U.E.L. lo schema di bilancio annuale di previsione, la relazione previsionale e programmatica e lo schema di bilancio sono predisposti dall’organo esecutivo e presentati al Consiglio insieme agli allegati ed alla relazione dell’organo di revisione.
  • Il Sindaco è un organo monocratico del Comune; nella sua persona si realizza un’ipotesi di Unione reale di uffici, cioè di concentrazione in un solo organo di più funzioni diverse, egli infatti è contemporaneamente capo dell’amministrazione comunale ed ufficiale di Governo.
GLI ORGANI DEL COMUNE
Consiglio
Giunta
Sindaco

Note:
  1. Anna Cacace, Enza Fontana, Stefano Minieri, Il Comune: ordinamento, contabilità e servizi, Edizioni Giuridiche Simone 2001, Cap. 2, Parte I e Capitoli 1, 2, 3 Parte III    [Torna al testo ↑]