Parte I

Introduzione alla realtà degli enti locali con approfondimento tecnico giuridico


CAPITOLO 16

CENNI STORICI SULL’EVOLUZIONE DEGLI ENTI LOCALI

1. Il Comune, dal Medioevo alla L. 20 Marzo 1865, n. 2248, all. A

Nell’ordinamento italiano il Comune presenta origini storiche gloriose risalenti "a quel prestigioso precedente che fu il Comune medioevale" (STADERINI). Nell’Italia medioevale7, la nascente borghesia mercantile e gli strati più bassi del ceto feudale riuscirono ad imporsi nel governo delle città costituendo delle associazioni volontarie (universitates) che ottennero il riconoscimento del potere regio o imperiale. In questa fase storica le città si appropriarono d’attributi chiaramente sovrani, gestirono autonomamente la politica interna ed estera, batterono moneta e si diedero proprie leggi, creando un ordinamento integrato e coordinato con quello universale dell’impero.

Con l’avvento delle Signorie, le libertà comunali furono conculcate e il Comune degradò a mero organo esecutivo ed amministrativo.

La storia moderna dei poteri locali in Italia, tuttavia, ha inizio con la ricezione della legislazione napoleonica8. Dopo la convulsa esperienza rivoluzionaria, in Francia, era prevalso un modello d’organizzazione amministrativa rigorosamente accentrato, che accoglieva solo alcune delle soluzioni sperimentate dal regime rivoluzionario, riallacciandosi invece per molti versi alle tradizioni della monarchia amministrativa d’Ancien regime. Con la legge del 28 piovoso dell’anno VIII (17 febbraio 1800) il territorio francese era ripartito in Dipartimenti, Distretti, Cantoni (a soli fini elettorali) e Comuni. Nel Dipartimento operava un Prefetto nominato dal Ministro dell’Interno, un Consiglio generale dipartimentale e un Consiglio di prefettura con funzioni giudiziarie; nel Distretto un sottoprefetto ed un Consiglio distrettuale; nel Comune il Sindaco, capo dell’ente locale e delegato dal Governo, ed un Consiglio municipale. Assistiamo così all’instaurarsi di un sistema fondato su una solida piramide gerarchica.

La caduta di Napoleone segnò il ritorno dei vecchi Stati monarchici che rimasero ammirati dalla perfetta e ben oliata macchina amministrativa che egli aveva costruito, capace di soddisfare le esigenze di partecipazione dei ceti borghesi in ascesa e, allo stesso tempo, di garantire il controllo politico amministrativo del territorio. Ecco perché già nel 1818 il Regno di Sardegna riprodusse nei suoi possedimenti la classica ripartizione in quattro circoscrizioni a gradazione scalare: Divisioni, Province, Mandamenti e Comuni.

Con la promulgazione dello Statuto albertino nel 1848, si pose esigenza di dare attuazione all’art. 74, che recitava: "Le istituzioni comunali e provinciali e le circoscrizioni dei Comuni e delle Province sono regolate dalla legge". Il decreto 7 ottobre 1848 organizzava il territorio in tre livelli: Divisioni, Province e Comuni, caratterizzati dalla presenza d’organi collegiali e di funzionari monocratici di nomina governativa.

Il 20 marzo 1865, l’onorevole Ricasoli riuscì a fare approvare la legge n. 2248, all. A, prima legge comunale e provinciale dell’Italia unita, confermando che la materia trattata rientrava in una sorta di riserva governativa. Questa legge non introdusse grandi novità rispetto alle precedenti e così i protagonisti indiscussi della vita politica e amministrativa locale risultavano oramai essere il Prefetto ed il Sindaco: il primo si collocava a pieno titolo nell’amministrazione statale come uomo di fiducia del Ministro dell’Interno; il secondo, invece, conservava quell’ambigua natura di rappresentante della collettività di base e di ultimo ingranaggio della macchina amministrativa gerarchicamente ordinata.

Di lì in poi le cose non mutarono molto se non per l’introduzione di un nuovo organo di controllo atto a contrastare le aperture in senso autonomistico, la Giunta provinciale amministrativa (legge 30 dicembre 1888, n.5865), presieduta dal Prefetto, che subentrava alla Deputazione nel controllo sugli enti locali; e per la legge 29 marzo 1903 n. 103 con cui Giolitti9 cercò di disinnescare il pericolo autonomista attraverso la municipalizzazione dei servizi di pubblico interesse (la deliberazione di municipalizzazione doveva comunque essere approvata dalla Giunta provinciale amministrativa, accompagnata dal parere del Prefetto, trasmessa al Ministero dell’Interno e confermata da referendum popolare).

2. Confronto tra il periodo pre repubblicano e post repubblicano
L’ordinamento pre repubblicano

L’avvento del regime fascista10 portò alla soppressione dell’autonomia degli enti locali.

Il primo passo fu rappresentato dalla trasformazione del Comune di Roma in Governatorato, con R.D.L. 28 ottobre 1925, n. 1949. Dopo vari interventi normativi le funzioni amministrative e legislative municipali furono affidate ad un Governatore ed ad un Vicegovernatore nominati con decreto reale coadiuvati da una Consulta di 12 membri nominati con decreto reale su proposta del Ministro dell’Interno di concerto con quello delle Corporazioni.

Fu poi introdotta la riforma podestarile dei Comuni con meno di 5.000 abitanti; tutte le funzioni attribuite al Sindaco, alla Giunta ed al Consiglio erano conferite ad un unico organo, il Podestà, nominato con regio decreto reale per cinque anni e revocabile dal Ministro dell’Interno. Il Podestà era coadiuvato da una Consulta municipale composta da un numero di consultori non inferiore a 6 nominati con decreto prefettizio per un terzo direttamente e per due terzi su designazione degli enti economici, dei sindacati e delle associazioni locali. Alla Consulta spettavano funzioni consultive su tutte le materie sottoposte al Podestà e su alcune materie obbligatorie indicate dalla stessa legge.

Successivamente il sistema podestarile fu esteso a tutti i Comuni del Regno, con possibilità del Ministro dell’Interno di nominare uno o due vice-podestà a seconda che la popolazione fosse o no superiore a 100.000 abitanti, in questo progetto s’inserì anche la statalizzazione dei Segretari comunali.

Il Testo unico della legge comunale e provinciale del 1934 diede atto delle rilevanti modifiche introdotte all’organizzazione ed al funzionamento degli enti locali dalla legislazione fascista e fotografò una situazione in cui i dipendenti, anche di livello più alto, avevano solo funzioni esecutive; le funzioni deliberative erano riservate in toto ai vertici politici.

La Costituzione repubblicana

La Costituzione repubblicana rigetta l’esperienza fascista e afferma all’art. 5 i due collegati principi dell’autonomia e del decentramento, pur sottolineando l’unità e l’indivisibilità della Nazione.

L’art. 128 della Costituzione qualifica espressamente come autonomi sia le Province sia i Comuni, pur nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano anche le funzioni.

3. La legislazione dagli anni ’90 fino ad oggi

La Carta Europea dell’Autonomia locale firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1989 dagli Stati membri del Consiglio d’Europa11, recepita dall’ordinamento italiano con legge 30 dicembre 1989, n. 439 ha affermato all’art. 3 il diritto all’autonomia locale che consiste nella "capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare ed amministrare nell’ambito della legge, sotto la loro responsabilità, e a favore delle popolazioni, una parte importante d’affari pubblici".

a) Legge 8 giugno 1990, n. 142

Nel 1990 una legge di riforma forniva agli enti locali nuove strutture e nuove procedure, recependo in larga misura le istanze autonomistiche tracciate in sede europea.

Alcuni dei punti rilevanti di tale normativa sono:

  • l’incentivazione dei processi di fusione tra Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, anche attraverso la formula dell’Unione, quale tappa intermedia per giungere all’unificazione;
  • lo sviluppo delle forme d’associazione e collaborazione tra Comuni, attraverso le convenzioni, i consorzi, le unioni e gli accordi di programma;
  • la nuova disciplina delle Comunità montane.

Il nucleo originario individuato dalla L. 142/1990 è rafforzato dalla L. 59/197 (cd. Bassanini I) in virtù del principio di sussidiarietà, poi recepito nel D.Lgs. 112/1998 e dalle successive leggi Bassanini.

b) Legge 25 marzo 1993, n. 81

La L. 25 marzo 1993 n.81 ha portato alla revisione dei sistemi elettorali relativi all’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia per rendere più semplice la formazione degli organi esecutivi eletti direttamente dai cittadini e arrivare alla costituzione d’organi di governo locali stabili.

c) Legge 30 aprile 1999, n. 120

Con questa legge il legislatore è intervenuto a modificare il tessuto normativo della legge elettorale del 1993 in quei punti che, alla prova dei fatti, si erano rivelati poco confacenti alla filosofia della riforma elettorale volta a conferire durata e stabilità ai governi locali.

d) Legge 3 agosto 1999, n. 265 (Napolitano - Vigneri)

Ritocca la L. 8 giugno 1990 n.142 e introduce anche nuove disposizioni. Alcuni dei punti salienti sono:

  • riconoscimento di una più ampia autonomia degli enti locali, all’interno della quale assumono rilievo centrale l’autonomia statutaria e quella regolamentare;
  • l’atteggiamento di favore verso la gestione sovracomunale di funzioni di competenza di più enti locali, concretizzantesi nell’incentivazione delle fusioni e delle Unioni di Comuni;
  • una nuova disciplina delle Comunità montane.
e) Il D. Lgs. 267/2000 (TUEL)

Questo D.Lgs. codicizza la decennale opera del legislatore di promozione e di recupero del connotato di politicità degli enti locali le cui basi erano state gettate dalla legge 142/1990.


Note:
  1. Rosanna Sangiuliano, Diritto degli enti locali XII edizione, Edizioni Giuridiche Simone 2001, Cap. 1    [Torna al testo ↑]
  2. Il Medio evo, che significa età di mezzo, comprende il periodo della storia europea tra la fine dell’impero romano d’Occidente (476) e la scoperta dell’America (1492)    [Torna al testo ↑]
  3. Da Napoleone Bonaparte, imperatore dei Francesi (Ajaccio 1769 - Sant’Elena 1821)    [Torna al testo ↑]
  4. Giolitti Giovanni, uomo politico italiano (Mondovì, Cuneo, 1842 - Cavour, Torino, 1928)    [Torna al testo ↑]
  5. Movimento politico italiano fondato da Benito Mussolini nel 1919 ed esistente sino al 1943    [Torna al testo ↑]
  6. Consiglio d’Europa. Organismo creato nel 1949 da Belgio, Danimarca, Francia, Gran Bretagna, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Norvegia e Svezia nell’intento di realizzare un’unione più stretta fra i suoi membri    [Torna al testo ↑]