CAPITOLO 212

LA RIFORMA DEGLI ENTI LOCALI ALLA LUCE DELLA LEGGE BASSANINI

1. La legge 15 marzo 1997, n.59

Questa legge nasce da un’iniziativa del Governo tesa a riformare le strutture della Pubblica Amministrazione attraverso un esteso decentramento di funzioni e competenze amministrative dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali.

Si tratta di un provvedimento legislativo di rango primario, che reca principi e riforme di portata generale, appena al di sotto di quelli di rango costituzionale.

Con il termine di federalismo amministrativo si vuole intendere la massima concessione di autonomia da parte dello Stato in favore di Regioni, Province e Comuni, attuabile con legge ordinaria, senza modifiche alla Costituzione.

Il meccanismo della cessione di poteri statuali verso le periferiche è molteplice. A discrezione del legislatore delegato, esso potrà concretizzarsi in trasferimento, cioè in una definitiva dismissione di competenze da parte dello Stato; potrà tradursi in deleghe, quindi in cessioni a tempo indeterminato ma revocabili di esercizio di poteri dello Stato; potrà infine consistere nell’attribuzione ex novo di funzioni e compiti nascenti dal ridisegno delle strutture amministrative.

L’art. 1 della L. 59/1997 stabilisce che, con successivi D.Lgs., sono trasferite alle Regioni ed agli enti locali:

  • tutte le funzioni amministrative relative alla cura degli interessi ed alla promozione dello sviluppo delle rispettive Comunità (criterio sostanziale);
  • tutte le funzioni amministrative localizzabili nei rispettivi territori, anche se esse siano attualmente esercitate da organi o amministrazioni centrali o periferiche allo Stato (criterio formale territoriale).

Per converso restano allo Stato le funzioni relative alla cura degli interessi nazionali e quelle non localizzabili in aree definite del territorio nazionale; in generale tali materie sono state evidenziate usufruendo del principio di sussidiarietà (enunciato in modo compiuto per la prima volta nel Trattato di Maastricht), in base al quale lo Stato deve trattenere a sé solamente quelle funzioni che per loro natura non possono essere attribuite agli enti minori in quanto incompatibili con le dimensioni degli stessi.

Un concetto d’immediata comprensione se si pensa al federalismo fiscale: rendendo più stretto il cerchio fra l’ente che tassa e il cittadino che paga aumenta il controllo sulla spesa e induce gli amministratori ad una maggiore efficienza e trasparenza; il rischio è quello di sottrarre il prelievo tributario al controllo del Governo e vederne aumentare il peso.

In buona sostanza il meccanismo funziona così: al Comune vanno tutte le funzioni amministrative con l’esclusione di quelle che esso non può svolgere date le proprie ristrette dimensioni; queste sono attribuite alla Provincia, o dove presente alla Comunità Montana, con l’esclusione di quelle che non possono essere adeguatamente svolte in ambito provinciale. Queste devono essere riservate alle Regioni o ,se esulino anche dall’ambito territoriale e di interesse regionale, alla Stato.

Il riparto delle competenze verso gli enti territoriali è ancorato anche ad altri principi quali:

PRINCIPI DI RIFERIMENTO PER IL RIPARTO DELLE COMPETENZE
Principio di responsabilità ed unicità dell’amministrazione
Principio di efficienza ed economicità
Principio di cooperazione
Principio di completezza
Principio di omogeneità
Principio di adeguatezza
Principio di differenziazione
Principio della copertura finanziaria
Principio di autonomia organizzativa e regolamentare
  • Principio di completezza. Le competenze non cedute agli enti locali devono essere attribuite alle Regioni, cui spettano anche compiti di programmazione nelle materie conferite a Province e Comuni.
  • Principio di efficienza ed economicità per cui il conferimento dovrà assicurare efficienza ed economicità delle funzioni che saranno poi svolte dalle Regioni e dagli enti locali, il legislatore delegato può sopprimere le funzioni ed i compiti divenuti superflui.
  • Principio di cooperazione fra Stato, Regione ed enti locali.
  • Principio di responsabilità e di unicità dell’amministrazione. Per cui ciascun servizio o attività amministrativa dovrà essere identificabile in capo ad un unico organo responsabile, singolo o collegiale.
  • Principio di omogeneità. Strettamente correlato al precedente vuole che nell’attribuzione delle funzioni e delle responsabilità amministrative si tenga conto delle funzioni già esercitate, attribuendo funzioni e compiti omogenei allo stesso livello di governo.
  • Principio di adeguatezza. In base a questo principio l’amministrazione che riceve il conferimento di funzioni e compiti in base al principio di sussidiarietà deve essere idonea organizzativamente a garantirne l’esercizio, al limite in forma associata con altri enti.
  • Principio di differenziazione; per cui il legislatore nell’allocazione delle funzioni da conferire dovrà tenere conto anche delle diverse caratteristiche degli enti riceventi.
  • Principio della copertura finanziaria. I decreti legislativi delegati non potranno conferire funzioni se non previa verifica della capacità finanziaria degli enti riceventi.
  • Principio di autonomia organizzativa e regolamentare. Agli enti riceventi dovrà essere garantita autonomia organizzativa e regolamentare, con particolare riguardo alle funzioni conferite, anche allo scopo di rendere effettiva la responsabilità, con l’attribuzione di poteri d’azione commisurati alle incombenze amministrative conferite.
2. La legge 15 maggio 1997, n.127

Con questa legge sono adottate misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e di procedimenti di decisione e di controllo, sono inoltre introdotte rilevanti modifiche nell’ordinamento degli enti locali.

Possiamo riassumere le innovazioni introdotte nel seguente elenco:

  • attribuzione agli enti locali di maggiori poteri in materia di potestà autoorganizzativa e di gestione del personale;
  • ulteriore riduzione dell’ambito di competenza dei Consigli comunali e provinciali il cui ruolo si circoscrive con chiarezza alle funzioni di indirizzo e di controllo politico;
  • attribuzione di maggiori poteri al Sindaco rispetto alla Giunta (tra cui il nuovo potere di scelta discrezionale del Segretario dell’Ente);
  • piena attuazione del principio di separazione fra politica ed amministrazione;
  • riforma della dirigenza degli enti locali, molte competenze operative, prima attribuite al sindaco od alla giunta spettano ora ai manager;
  • ridefinizione della figura del Direttore generale, del quale possono dotarsi i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o i consorzi di Comuni che, tutti insieme, raggiungano tale popolazione;
  • riforma dei Segretari comunali e provinciali;
  • drastica riduzione dei controlli regionali sugli enti locali;
  • altre innovazioni in materia di funzionamento dei Consigli comunali e provinciali; di Aziende speciali e di società per azioni a partecipazione comunale; di semplificazione dei procedimenti di gestione del patrimonio comunale e provinciale ed in materia contabile, a integrazione e completamento del disegno tracciato dal D.Lgs. 77/1995.
3. Le leggi 16 giugno 1998, n. 191 e 8 marzo 1999 n. 50

Queste due sono conosciute anche come "Bassanini ter" e "Bassanini quater"; in particolare la prima ha previsto:

  • l’ampliamento dei criteri ai quali le Regioni devono attenersi nel trasferire funzioni e compiti agli enti locali: al criterio di sussidiarietà si aggiungono i criteri di efficienza ed economicità;
  • disposizioni innovative in materia di stato civile e di certificazione anagrafica nonché in materia di dichiarazioni sostitutive e di semplificazione della domanda di ammissione agli impieghi;
  • disposizioni normative sia in materia di formazione del personale dipendente che di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni;
  • disposizioni normative in materia di edilizia scolastica.
4. La legge 24 novembre 2000, n. 340

Con il varo della legge 340/2000 (legge di semplificazione 1999) sono indotte ulteriori novità in tema di snellimento degli istituti e delle procedure amministrative.

In relazione agli Enti Locali si prevede in particolare:

  • l’obbligo di adottare nei procedimenti di interesse dello sportello unico le misure organizzative necessarie allo snellimento delle attività istruttorie dirette a realizzare, ristrutturare e riconvertire gli impianti produttivi;
  • l’estensione dell’ambito di applicazione dell’istituto dell’autocertificazione;
  • lo snellimento dell’attività dell’istituto della conferenza dei servizi e dei relativi processi decisionali;
  • la delegificazione di numerosi procedimenti tra cui quelli connessi alle espropriazioni, al rilascio delle concessioni edilizie e di altri atti di assenso concernenti l’attività edilizia.

Note:
  1. Rosanna Sangiuliano, Diritto degli enti locali XII edizione, Edizioni Giuridiche Simone 2001, Cap. 2    [Torna al testo ↑]